| Texto de : | Agassiz Filho |
Data de
publicação: 06/01/2009
Como citar este artigo: FILHO, Agassiz. Imunidade
parlamentar: garantia ou privilégio? Disponível em http://www.lfg.com.br. 06
de janeiro de 2009.
Os problemas políticos despertam o que há de melhor e pior nas
pessoas. Talvez porque, no final das contas, eles terminam interferindo na
esfera de ação dos indivíduos, afetando interesses, direitos e verdades
consolidadas. Geralmente, o espaço político é palco de grandes paixões. É
propício à formação de uma opinião pública volátil por natureza, cenário de
discussões muitas vezes conduzidas pelo calor das perspectivas ideológicas. Na
nossa atualidade global, a Política e a atuação dos órgãos representativos estão
sempre em crise, tentando se adaptar a um conjunto de mudanças que surpreendem
tanto o Brasil contemporâneo como aquela parte do país que nunca se libertou do
século XIX. É nesse quadro geral, colorido pelos ataques da imprensa e pelo
desprestígio atual do Poder Legislativo, que costuma situar-se o instituto da
imunidade parlamentar. Mas como entendê-lo adequadamente?
De acordo com a Constituição de 1988, há duas espécies de
imunidade parlamentar. A primeira goza de caráter absoluto (inviolabilidade). De
acordo com ela, o parlamentar não se sujeita a quaisquer conseqüências civis ou
penais em razão das suas opiniões, palavras e votos, desde que, naturalmente,
suas manifestações ocorram nos marcos do exercício do mandato. Normalmente, não
há muitas controvérsias em relação à necessidade de preservar a inviolabilidade
da função parlamentar. A segunda espécie de imunidade, por sua vez, consiste na
impossibilidade de prender os membros do Congresso Nacional, desde a expedição
do diploma, salvo em flagrante de crime inafiançável. Também se configura por
meio da possibilidade que a Casa respectiva (Câmara ou Senado) tem de sustar o
andamento da ação, recebida a denúncia contra senador ou deputado, por crime
praticado após a diplomação. É sobretudo em relação à imunidade formal ou
processual - esta última - que recaem as críticas mais acentuadas.
Mas a imunidade parlamentar processual surge com a Constituição
de 1988 ou faz parte da tradição jurídico-política brasileira? Todas as
Constituições do Brasil - inclusive os diplomas autoritários -, numa tradição
que começa em 1824, trazem a figura da imunidade parlamentar processual ou
formal como uma das bases do estatuto jurídico dos congressistas. Perante esse
dado histórico, pode-se concluir, à primeira vista, que a nossa tradição
política se baseia em tendências autoritárias e distribuição de privilégios
entre os membros do poder. De fato, o passado autoritário do país e a pressão
que essa herança exerce sobre o funcionamento da democracia de certo modo ainda
condicionam nossa cultura política. Mas a imunidade parlamentar não é fruto do
autoritarismo. No que diz respeito às garantias processuais dos parlamentares, a
matriz política sobre a qual se desenvolve a civilização brasileira segue a
tradição ocidental, o que não permite, portanto, que essas garantias sejam
apontadas como uma característica nacional. Ao contrário do que divulgam algumas
opiniões mais apressadas, a figura da imunidade não é criação brasileira. E não
existe apenas no Brasil. Trata-se de um dispositivo funcional presente na quase
totalidade das democracias contemporâneas.
Sendo assim, cabe a pergunta: como e onde surge a imunidade
parlamentar processual (freedom from arrest)? Deixando as divergências teóricas
de lado, pode-se dizer que as origens do instituto remontam à Inglaterra do
século XVII e à França revolucionária de 1789. São tempos de construção do
Estado de Direito e das liberdades fundamentais, de substituição do Antigo
Regime pelo legítimo direito de autodeterminação dos povos. Que os indivíduos
decidam acerca da sua própria existência política. Eis a aspiração das
revoluções liberais. E toda essa reestruturação do domínio passa pela
implantação da democracia representativa e dos seus valores.
Entre os ingleses, a imunidade parlamentar funcionava, entre
outros aspectos, como um mecanismo de proteção contra a prisão por dívida. Em
1603, Sir Thomas Shirley, membro da Câmara dos Comuns, foi encarcerado em uma
das prisões de Londres. O Legislativo exigiu a imediata libertação do detido.
Diante da negativa do guardião (warden), contra este foi expedida ordem de
prisão que terminou por conquistar a liberdade do parlamentar preso. No caso
francês, a imunidade surgiu como proteção dos convencionais contra a pressão
real. Em 20 de junho de 1789 - como nos lembra Carlos Maximiliano -, na Sala do
Jogo da Pela, o Terceiro Estado jurou que só se separaria quando a França
tivesse uma Constituição. Diante da ordem real de dissolução levada pelo mestre
de cerimônias, Mirabeau profere suas célebres palavras: "Vá dizer ao seu amo que
estamos aqui pela vontade do povo e não sairemos senão a ponta de baioneta". A
partir de então, a imunidade parlamentar instalou-se definitivamente em solo
francês.
A imunidade parlamentar processual surge no período das
revoluções liberais como garantia do parlamento e do parlamentar frente à
ingerência do Poder Executivo. Na época, o enfrentamento entre o monarca
absoluto e as forças políticas que se inspiravam na idéia de soberania popular -
soberania do parlamento (Inglaterra) e soberania nacional (França) - se
caracterizava pela supressão das liberdades e pelo ataque aos alicerces da
representação política. Era uma espécie de cabo-de-guerra entre o princípio
democrático e o princípio monárquico. Nesse contexto, que só se resolve no final
do século XIX, as garantias do exercício do mandato parlamentar foram
verdadeiras plataformas de resistência contra a centralização e personificação
do poder político.
Na Inglaterra de hoje, como nos lembra Pinto Ferreira, há uma
certa tendência para a relativização do instituto, baseada no equilíbrio
político que vem sendo construído pelo parlamentarismo inglês desde as suas
origens pré-modernas. Na França, porém, a imunidade formal continua a gozar de
plena aplicação. Não se trata apenas de assegurar a independência parlamentar
individual, apoiada no princípio da representação política e na vontade popular
- decisão eleitoral que escolhe os representantes do povo. A imunidade é um
mecanismo de equilíbrio entre os poderes, existindo, com pequenas variações, em
países como Alemanha, EUA, Portugal e Espanha. Sem ele, o Poder Legislativo
deixaria de gozar da autonomia de que necessita para o exercício pleno das suas
funções constitucionais.
O princípio da divisão dos poderes exige que se preserve a
autonomia das várias funções do Estado. O instituto da imunidade processual
funciona como mecanismo de proteção do Poder Legislativo contra a ingerência
política (quando indevida) do Poder Executivo e do Poder Judiciário. Trata-se de
um instituto jurídico-político que está na base da própria idéia contemporânea
de democracia. Afinal, a estruturação do domínio político pressupõe que a
divisão entre as funções executiva, legislativa e judiciária funcione como
instrumento de limitação do poder. Nessa linha, qualquer análise a ser feita
acerca da imunidade parlamentar precisa levar em consideração o equilíbrio entre
os poderes. Trata-se de buscar a democracia real. Quer dizer, não basta olhar
para a situação formal do parlamento, analisando, por exemplo, como o Poder
Legislativo está descrito na Constituição. Com base nisso, é preciso saber se o
funcionamento do instituto assegura uma adequada esfera de independência
funcional para a atuação parlamentar ou se é foco de impunidade.
A imunidade parlamentar é uma garantia. Mas como todos os
instrumentos que estão na base da democracia contemporânea, também ela precisa
adaptar-se às contingências históricas e à realidade de cada país. No caso
brasileiro, a imunidade parlamentar precisou passar por algumas recentes
transformações com o fim de evitar que ela se convertesse em veículo de
impunidade. De acordo com a versão original da Constituição de 1988, a
instauração de processo-crime dependia de autorização de uma das Casas do
Congresso Nacional, conforme fosse o parlamentar senador ou deputado federal. De
acordo com esse modelo, eventual processo-crime dependeria de autorização prévia
para ser iniciado. Em 2001, a Emenda Constitucional n. 35 alterou o texto da
Constituição para adotar um modelo segundo o qual qualquer denúncia contra
deputado ou senador pode ser recebida pelo Supremo Tribunal Federal. Porém, em
razão da imunidade de que gozam os parlamentares este "dará ciência à Casa
respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo
voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento
da ação". Com a mudança, a suspensão do processo torna-se algo excepcional.
É possível pensar na gradativa supressão do instituto da
imunidade parlamentar? Sem nenhuma dúvida, visto que a Política e o Direito
também são fruto do processo histórico. Mas isso depende da criação de outro
critério de equilíbrio entre os poderes ou de um longo amadurecimento das
instituições democráticas: representação política e participação popular como
uma só força dinâmica. No dia em que houver verdadeiro equilíbrio entre os
grupos que exercem e dependem do poder, quando o povo organizado finalmente
definir as opções políticas do país, a imunidade deixará de ser garantia para
transformar-se em privilégio. E numa democracia "realmente democrática" nenhum
privilégio pode vilipendiar a igualdade entre as pessoas.
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